作者：管理员 发表时间：2010-2-6 22:15:46 阅读：次
中国劳动教养制度的改革方向
一、前言
一种制度的产生具有其特定的历史根据，因而对其存在合理性的考察必须以特定的时空背景作为判断的主要依据。劳动教养制度在我国的存在及发展即是特殊时期的国情、社情的制度反映，而其在特殊时期的必要性也应从当时的政治环境和社会形势去理解。劳动教养制度的产生、发展过程主要可以分为两个时期[1]：前文革时期和后文革时期。前文革时期指1955年8月25日中共中央发布《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》确立劳动教养制度至“文革”前，主要包括“肃反”和“反右”两个阶段。在这一时期，劳动教养主要被作为一种专政手段，针对“反革命分子”、“坏分子”、“右派分子”进行强制劳动、教育改造；劳动教养实质上被视为对敌斗争的政治手段被大量适用着。后文革时期指文革结束后以1979年12月5日国务院公布《关于劳动教养的补充规定》为标志重新实施1957年8月1日《关于劳动教养问题的决定》至今。在这一时期，劳动教养制度被逐步纳入国家法制轨道，其对象不再是“反革命分子”和“坏分子”，而是那些违反社会治安而又不够刑事处罚的人，即“大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人” [2]。此时，劳动教养的作用已经主要被视为维护社会治安、改造社会不稳定分子的手段。如果说，前文革时期劳动教养制度是处理“敌我矛盾”的手段，那么后文革时期其仅仅是“正确处理人民内部矛盾的一项有效的辅助手段。”[3]
1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》对宪法第5条进行修正，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的内容入宪，标志着我国正式将法治原则作为一条基本的宪法原则。以法治原则作为判断标准，现行的劳动教养制度是否符合法治国家的要求就成为备受瞩目的问题。近年来关于劳动教养制度的批评不绝于耳，进行批评的主要根据就是其明显地与法治原则相违背，而且极易导致侵犯人权的现象发生。目前看，必须对现行劳动教养制度进行改革，已经基本上形成共识，全国人大常委会法工委也开始着手相关立法的准备工作；但是如何改，怎么改？是彻底废除，还是有限修改？对此，则还存在较大争论。对于劳动教养制度的合理性，即便立足于法治原则也不能一概抹煞，尤其是考虑到特殊历史时期、社会环境的局限性；而从现今社会的实际出发，对劳动教养制度的破与立的问题，也应首先考察这一制度是否还存在一个“合理内核”，以及是否可以依据这个合理内核来衍生出一个符合现代法治的法律制度来。
二、现行劳动教养制度存在的弊端及其合理性考辨
对现行劳动教养制度存在的弊端，我们认为，可以归纳为以下实体和程序两个方面[4]：
1．实体方面存在的主要问题。（1）劳动教养制度缺乏充分法律依据，与现行《立法法》的规定相违背。根据《立法法》第8条第5项的规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定；劳动教养的执行方式即表现为对公民权利的限制甚至剥夺，而其法律根据显然与《立法法》这一规定明显不相符合。（2）劳动教养制度有违反处罚法定原则之嫌疑。处罚法定原则要求对公民的强制处置措施应该事先由法律明文规定，意思确切，不得含糊其辞或模棱两可。作为一种涉及剥夺公民人身自由最长可达4年的处置措施，现行劳动教养的有关法律、法规对于劳动教养的适用对象和条件的规定都是概括、笼统的“盖然性”规范，缺乏明确性和可预测性。（3）劳动教养制度适用上与比例性原则相背离。被劳动教养人员的人身自由剥夺程度和期限，比刑罚处罚中的管制和拘役甚至短期有期徒刑还要严厉。
2．程序方面存在的主要问题。（1）劳动教养案件的审批程序有违裁判中立原则。从实践看，虽然劳动教养管理委员会是法定的劳动教养工作的领导机构和管理机构，但是从权力运作的实际看，公安机关是事实上的审批机关；而负责办理治安行政案件、刑事案件的公安机关属于劳动教养案件的申请者和调查者。公安机关兼具劳动教养案件申请者和决定者双重身份，如此显然有违裁判中立的原则。（2）劳动教养案件的调查、审批程序违背程序参与原则。在现有劳动教养案件的调查、审批程序中，公安机关采取的是不公开、书面、间接的审批方式；而被提请劳动教养的人没有一个程序化的救济方式提出异议或者进行辩护，更不能委托律师提供辩护，从而不能充分且有效地保障其合法权益。（3）劳动教养案件司法救济渠道的局限性。根据现行的劳动教养制度，被劳动教养人可以向法院提起行政诉讼，但行政诉讼的提起并不影响劳动教养决定的执行。因此，这种司法救济模式明显带有“事后司法审查”和“事后司法救济”的性质，对被劳动教养者权利的救济往往是滞后和不充分的，而且此时被劳动教养人的人身自由已经受到限制，其诉讼行为能力受到很大限制。
正是由于现有劳动教养制度存在如上弊端，因而凸显对其改革的必要性和紧迫性。但是对于这一制度的未来走向，不同论者提出诸多方案[5]，并形成“主存”与“主废”两派。[6]“主存”派一般都认为从目前中国现实实际看，全面废除劳动教养制度并不现实；同时，针对这一制度存在的弊端，又提出不同的改革方案。有的方案相对保守，即侧重对现有体制的“修修补补”上，如完善程序、加强监督；有的方案则相对“激进”，即在现有劳动教养制度的基础上发展出一套全新的制度来，如建立保安处分制度、教养处遇制度。“主废”派则主张应当全面废除劳动教养制度，实际上主张超出现有体制建立全新制度的观点也属于这一派，如建立轻罪制度。虽然众说纷纭，但是有一点是相同的，就是都力求将这一制度所规范的内容纳入法治化轨道。
厘清“主存”、“主废”之争，关键一点就是要首先明确：劳动教养制度的存在是否具有合理性，其存在是否必要？如果回答是肯定的，那么就应当“主存”，对其改革就是在维护其合理内核的基础上进行完善；如果回答是否定的，则即应坚持“主废”。从劳动教养的基本理论分析，其目的是“积极预防犯罪，维护社会秩序”[7]；就劳动教养的适用对象而言，2002年6月1日起施行的公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》第9条共列举了10类，就是通常所说的“大法不犯，小法常犯，气死公安，难死法院”的常习违法人员，其所实施的行为则被称为“犯罪边缘行为”、“亚犯罪行为”或者“准犯罪行为”[8]。对于这类违法行为人，单纯采取行政处罚的方式[9]显然不足以惩戒、教育其纠正恶习，而由于其行为尚未达到刑法所规定的犯罪标准，因而也不能用刑罚来予以追究。如果对这类人员听之任之，于社会来讲无形中掩盖了隐患，不利于维护社会整体利益；于这类人员本身，则不利于及时对其进行挽救，如此一旦其实施更严重的犯罪，政府和社会也没有尽到教化的责任。我国传统法律文化始终反对“不教而诛”，也是这个道理。因此说，劳动教养的合理内就是为了防止犯罪而形成的预防性措施，是针对特定化的常习违法行为人采取的强制教育手段；而其必要性也应从社会和个体两方面理解，于社会而言，就是积极地预防犯罪，以避免对社会整体利益造成不必要的损害，于违法行为人而言，则是完善其社会人格的必要手段。
目的正当，手段不正当，则行为很难说是正当的；基于同理，一项制度设立的宗旨是正当的，合理的，如果其运作机制是不正当的或者不合理的，那么这项制度的合理性就值得怀疑，而且会影响其目的的实现。劳动教养制度设立的目的具有合理性，但是围绕这一目的所建立的运作机制确与现代法治精神极不吻合，因而整个体制所具有的正当性也大打折扣。实际上，一些“主废”论者并不否认劳动教养制度的设立宗旨，只是对其整个运作机制持完全否定态度。我们的基本立场是，在保持劳动教养制度合理内核前提下，建立一套符合法治精神的完善的针对社会上明显的具有较大人身危险性的人员采取强制教育措施的法律制度来。
三、改革劳动教养制度应坚持的具体原则
改革劳动教养制度，在确定基本方向之后，首先要确定在改革进程和制度创新中应坚持的基本原则。通过原则的确定，以使所希望实现的价值能够在具体制度及规范设计中予以充分体现出来。有学者提出劳动教养应当遵循“法治原则”[10]，对此我们表示赞同；同时，我们也认为，改革劳动教养制度的基本目标就是将法治原则贯彻始终，其作为一条宏观原则应为各种形式立法所遵守，并非劳动教养制度改革的一条独占原则。符合法治要求是改革劳动教养制度的基本目标，从某种意义上说，法治状态提出了一个客观的坐标系，以各种具体指标来衡量现有的制度和改革后的制度；基于此，一方面我们可以发现现有制度的弊端，另一方面为我们的改革确立了具体的指标和方向。以法治原则为衡量标准，我们认为，改革劳动教养制度应从实体与程序两个方面确立劳动教养制度的具体原则。
（一） 实体方面改革应确立的原则
1．司法化原则。在现有劳动教养制度中，劳动教养决定权从属于行政权。由于现有劳动教养的执行方式是限制人身自由，而从现代法治出发，这种决定权从国家权力分配角度原则，应当由司法机关执掌。此外，劳动教养案件的调查由公安机关进行，而其决定权又实际上由其行使，因而从权力制衡的角度分析，由作为中立者的司法机关来进行审理有利于实现公正的价值，也有利于维护被提请劳动教养人的利益。关于劳动教养决定权的运作模式，有“准司法化模式”和“司法化模式”之争。“准司法化模式”的实质仍是主张劳动教养的决定权由行政机关行使，但强调作出决定机关的相对中立性，或者完善现行的劳动教养委员会制度，使之成为职能独立的机构，或者由公安机关通过行政听证程序来进行，并辅之以行政诉讼作为被劳教人的救济手段。“准司法化模式”虽力求从制度上保障权力行使的公正性，但是在行政机关内部选择合适的中立性的机关或者设置的中立性机构都很比较困难。现行的劳动教养决定权被视为治安权的一部分，而这一权力是由公安机关统一行使的；“准司法化模式”不能改变这一权力的治安权性质。由此便产生一个悖论：如果由公安机关来行使，无论程序如何设计，都很难维护裁决的中立性；如果由公安机关以外的机关或者机构来行使，那么治安权就被分化了，这样在行政权运作的内部机制上就会出现权力重叠、交叉的现象，这有违行政权力行使的效率原则，而单独设立一个机构是否具有经济性，也值得深思，这不符合行政机关精简的原则。因而“准司法化模式”必然会走入一个怪圈，而最终仍将公安机关一家独揽的局面。现行的劳动教养委员会制的现状也说明这一点。因此，“司法化模式”是妥善解决劳动教养决定权合理运作问题的唯一途径。
2．有利于教化原则。劳动教养制度合理性即在于其积极的预防犯罪功能，而这一功能的实现是以对具有较大人身危险性的违法人员采取强制教育措施的形式来完成的。可以说，“教化”是劳动教养制度的精神实质。虽然强制性教育在手段上不可避免地带有惩罚的征表，但是其核心仍着眼于对被教养人的教化，使之成为社会的合格公民。改革劳动教养制度，充分发挥其积极预防犯罪的功能，就应当在制度设计上从有利于教化的角度完善这一措施，并充分体现社会的人文关怀，以人道的方法促动被教养人的觉醒。坚持这一原则，就应当坚决反对强化这一制度惩罚性的主张。对被教养人的违法行为的惩罚，已经由相应的行政处罚完成；如果再行惩罚，显然有违于一事不再罚原则，如此还会导致处罚与违法行为之间不成比例，进而违反了处罚均衡原则。劳动教养制度只能建立在对被教养人人格教化的基础上，而不能以惩罚作为这一制度赖以建立的重心。
3．合理兼顾社会公共秩序与公民个人权利的原则。劳动教养制度的目的决定了其具有明显的维护社会公共秩序的功能，而这一制度所具有的强制性不可避免地涉及到公民的个人权利问题。现有劳动教养制度的弊端中最为明显的一点，就是忽视了被提请教养人自我救济权利的保障，同时由于劳动教养的决定权实际上由公安机关一家行使，缺少必要的监督机制，因而对于可能出现的借此侵犯公民人身权利的行为缺少制约手段。改革劳动教养制度，其中重要的一点就是充分体现对被提请教养人以及被教养人的合法权益，在调查和决定程序中，应当合理引入参与机制，维护被提请教养人的辩护权利和自我救济的权利，而对其执行方式的改革则应坚持其人性化的特征。在制度设计中，还应妥善建立监督制约机制，以防止这一强制教育措施被滥用，以避免侵犯人权的现象发生。
4．社会化原则。就被劳教人而言，对其适用这一强制措施就是使其认同社会基本规则，遵守法律、法规，尊重他人合法权益和社会公共利益，因而在社会中以开放的形式来实现这一目标，有利于对其进行教化。以限制人身自由的方式尤其是限制在特定场所进行教育，不仅使被教养人生活与社会相对隔离，其心理也会相应地与社会产生距离感甚至对立，而且也无形在被教养人与公众之间树立一道“墙”。与社会隔离，必然导致社会对被教养人认同感降低，因而当被教养人被解除教养时其回归社会的心理负担加重，对社会的陌生不利于其社会角色的形成，而这与对其进行教化成为社会合格公民的初衷是相违背的。有人担心，将这些人放在社会上是潜在的隐患，因而主张限制甚至完全剥夺其人身自由，以防止其实施犯罪。这种观点是不正确的，正是因为这些人没有实施犯罪，所以就不能剥夺其自由权利，就不能对之施以惩罚；防范其犯罪的手段只能具有教育的性质，而教育必须以维护其基本权利为条件，不能以剥夺其基本权利作为教育的手段。因此，即便对潜在的犯罪人进行犯罪预防，也不应采取剥夺其基本权利的方式来进行，具体而言，对于被教养人的人身自由权是应当予以维护的。
（二） 程序方面改革应确立的原则
1．公正原则。公正是现代法治的基本价值。在劳动教养决定程序中坚持公正原则，就是要求在具体程序规范设计上要维护决定机关的中立性，既要保证提请劳动教养的机关依法行使提请权，又要充分维护被提请人的合法权利。实现程序公正的前提是法院独立审判，这既是劳动教养制度司法化的必然要求，也是建立程序规范的基础。为实现程序公正，应当借鉴刑事诉讼法中一些制度来设计劳动教养的程序，例如，设立回避、辩护、两审终审、检察监督等制度；当然，考虑到劳动教养制度的性质，在具体规范设计上可以根据不同要求予以适当简化。
2．经济性原则。一项制度的确立如果不考虑制度运作的成本，很导致其无法正常有效地运作。对劳动教养制度改革也必须考虑，新制度运作后所需要的国家投入，包括人力和物力。从目前看，国家为劳动教养体制的运作已经进行了较大的投入；已有的投入是否能为新制度所利用，既关系到国家政策的连续性问题，也涉及到原有投入能否转化新的效益的问题。从程序设计上讲，也必须考虑成本的问题，尤其是劳动教养决定的执行，国家必须有适当的投入，但是国家的投入毕竟是有限的，因而在程序规范中应当体现精简、高效的原则。比如，在裁决方式上可以采用独审制，裁决期间可以较短，执行机构可以由现有的行政机关来完成，等等。坚持经济性原则，还要求程序规范应当具有较强的操作性，以便于有关机关进行相应的执法、司法活动。
3．追究实效原则。所谓追求实效，就是要求程序规范设计上要有利于实现劳动教养制度设立的基本目的。在劳动教养执行方式的选择上，尤其应当考虑劳动教养的实效问题，详言之，就是如何有利于对被教养人的教化。客观地讲，对于被教养人采取单纯的说服教育是不实际的，因而必须辅之以一定的强制性。对被教养人如何强制教育，不仅要考虑强制程度的适当性，不能因此剥夺被教养人的正当权利，而且强制必须有利于实现教育的目的。坚持追究实效原则，既反对将这一教育措施过于理想化，而与社会实际情况不相符合，也反对过于形式化。
四、劳动教养制度中重点问题的改革设想
改革劳动教养制度已经成为大势所趋，而且司法化模式的改革基本方向已经得到广泛认同，但是在具体问题上如何进行改革还需进一步论证，并将上述原则在规范设计中予以充分体现。这里主要就七个方面的问题谈一下我们的看法。
1．合理界定劳动教养的法律性质，协调劳动教养与刑罚、行政处罚的关系。关于现行劳动教养制度的法律性质，一直存在很大争议，主要有“行政强制措施说”、“行政处罚说”、“治安行政处罚说”、“刑事处罚说”或“变相刑事处罚说”、“教育挽救措施说”、“行政处罚措施说”以及“保安处分说”[11]。性质的不明确，必然导致对这一制度的合理性、必要性的质疑。澄清劳动教养的基本性质，首先要明确是不是一种法律制裁（处罚）。法律制裁的前提是被制裁人违反了法律规定并应当承担相应的法律责任；对被教养人适用劳动教养并非因为其实施了违法行为（其实施的违法行为已经相应地被施以行政处罚），而是其具有明显的人身危险性。既然如此，劳动教养就不是法律制裁，无论是行政的还是刑事的。如前所述，劳动教养制度的合理内核就是以教育手段达到积极预防犯罪的目的，因而对其性质也只能从教育措施的层面来予以界定；由于其以一定的强制手段为辅助，从而与一般的教育形式相区别，因而是一种强制教育措施。有学者将现行劳动教养制度归入保安处分[12]，从理论上讲这并无不妥，而且从中国法制未来发展看，有必要建立一套完善的保安处分体制，而劳动教养制度应成为其重要的组成部分；但是，从目前看，这种理论划分并没有被现行法制所认可。
2．劳动教养制度的立法模式。从各国立法例看，就刑罚与保安处分的立法模式问题，主要有一元模式和二元模式两种类型。“一元模式”就是刑法中只规定刑罚，而关于保安处分的规定另行制定法律；“二元模式”则是刑法中同时规定刑罚和保安处分。两种模式各有千秋，而采用何种模式也与其本国现行法制息息相关。中国人民大学法学院刑法总则修改小组于1994年1月13日提出的《中华人民共和国刑法（总则）大纲》中即专设一章规定“保安措施”，这种制度设计就属于二元的立法模式，但是这一建议并未被立法者最终采纳。劳动教养制度的立法模式，从目前看，采取单独立法的模式更为适宜，除了考虑到维持现行刑法典的体系的稳定性、完整性之外，这一模式可以保证制度设计更为详尽、具体，可以从实体和程序两方面予以全面规范。
3．劳动教养制度的司法模式。司法化是改革劳动教养制度的必由之路，但是如何确立法院的审判机构则又存在争议。关于劳动教养改革的司法模式问题，主要有三种方案[13]：（1）设立专门的治安法院，负责审理公安机关提请的劳动教养案件；（2）由人民法院内设的刑事审判庭、行政审判庭负责审理劳动教养案件，在上述业务庭增设劳动教养审判合议庭，或实行审判独任制；（3）在人民法院内部单独设立治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。第一种方案符合劳动教养司法化的大趋势，利于高效、公正适用劳动教养，但是如此牵涉面太广，制度成本过高，必然导致现行司法体制的重大变动。第二种方案虽然有利于发挥法院现有审判机构的效用，但是容易造成与刑事诉讼、行政诉讼的混淆，不仅会冲击现行诉讼体制，也不符合劳动教养自身的特点。因此，我们认为，在目前条件下，在人民法院内部设立治安审判庭的方案最为可行，不仅体制转换简便、可行，基本符合《人民法院组织法》的规定和原则，而且也符合现行法治框架下对劳动教养性质的准确定位，其既可以避免放在刑事审判庭或者行政审判庭中审理的弊端，又可以实现劳动教养案件的审判活动与其他诉讼活动的合理区分与协调。[14]
4．劳动教养的提起。劳动教养的提请权应当由公安机关来行使。公安机关负责社会治安的管理工作，对于哪些人具有较大的人身危险性需要采取这种教育措施，应当由公安机关来完成相应的调查工作。由于劳动教养的决定权由法院来行使，那么就应由公安机关直接向法院提起，公安机关将有关证据及材料向法院移送。
5．劳动教养的对象。劳动教养的对象应当是那些人身危险性较强，有潜在犯罪可能的人员。对于那些虽然具有违法行为，但是并没有明显的犯罪可能的人员则不宜适用劳动教养。现行劳动教养制度，劳动教养的对象比较广泛，对此必须重新予以理性的审视。对于偶犯违法行为、风化违法行为等，适用劳动教养与劳动教养的目的并不吻合，可以采取其他类型的教育措施，而不必采取劳动教养这种强制性较大的措施。
6．劳动教养的执行。亚里士多德曾说过，公正是比例的。[15]对于劳动教养的批评，实质上集中于对其执行方式的否定，因为目前的执行方式的严厉程度远远超过行政处罚，甚至比管制、拘役等刑罚种类还要严厉。由于其与行政处罚、刑罚不成比例，因而有违公正价值的实现。作为一种教育措施，劳动教养的执行应当是开放性的，利用社会力量对被教养人进行教育。我们建议，劳动教养执行方式可以采取强制社区服务、公益劳动和集中教育的方式，虽然强制进行一定的教育和劳动，但是并不剥夺其自由权利；只有对拒绝教养的人员，才采取较为严厉的封闭式的集中教育手段，但是期限一般限制在3个月以内。在教育的强制性方面，可以采取“先松后紧”的方式，就是在执行教养的初期，对于被教养人一般采取宽缓的教育手段，如果效果良好，则可以及时解除教养；而如果被教养人拒绝教养，那么再行采取严厉的教育手段。对于抗拒教养的，甚至可以考虑适用刑法第313条拒不执行判决、裁定罪追究其刑事责任。
7．劳动教养的法律监督。根据宪法第129条的规定，检察机关执行国家的法律监督职能。对于劳动教养的调查、提起、决定，检察机关都应行使相应的法律监督权，以维护国家、社会利益，保障公民合法权利不受侵犯。对于公安机关违法进行劳动教养调查的行为，审判机关违法决定劳动教养的行为，检察机关应当根据情况提出监督意见。
改革劳动教养制度，需要解决的问题还相当繁杂，以上仅简要论及比较重要的几个方面，至于审判组织、审级、辩护、审判监督等具体规范的设计还应作进一步深入、细致的研究。需要特别强调的是，本文中对于劳动教养这一传统称谓并未论及，这主要出于行文方便考虑；如果全面改革劳动教养制度，对其称谓也有必要加以改革，一方面更清楚地表明这一制度的基本性质，另一方面也可以作到名实相符。有论者提出“教养处分”的概念来取代劳动教养的提法[16]，我们认为是比较可取的。
来源：东莞律师
